1. Схвалити Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023 – 2027 роки (додається).
2. Кабінету Міністрів України розробити разом з відповідними державними органами та затвердити план заходів, спрямованих на виконання Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023 – 2027 роки, схваленого цим Указом.
3. Цей Указ набирає чинності з дня його опублікування.
Президент України В.ЗЕЛЕНСЬКИЙ
СХВАЛЕНО
Указом Президента України
від 11 травня 2023 року № 273/2023
КОМПЛЕКСНИЙ СТРАТЕГІЧНИЙ ПЛАН
реформування органів правопорядку як частини
сектору безпеки і оборони України на 2023 – 2027 роки
Преамбула
Органи правопорядку в ході збройної агресії Російської Федерації проти України зіштовхнулись із безпрецедентними викликами у своїй діяльності, насамперед безпековими, на які довелося оперативно реагувати. Серед них – організаційні та інші проблеми, що вплинули на здатність органів правопорядку ефективно виконувати свої функції із забезпечення національної безпеки України в низці аспектів. Водночас у суспільства зберігся чіткий запит на рішучі та позитивні зміни в усіх сферах життя, у тому числі правоохоронній, після перемоги України.
Пріоритетними серед таких змін є гарантування прав і свобод людини та громадянина, а також подальша розбудова демократичної держави, у якій неухильно забезпечується верховенство права. Поряд із цим поглиблюється потреба в прискоренні цифровізації, забезпеченні максимальної оперативності й результативності роботи у державному секторі. Цей запит є більш ніж релевантним і для системи органів правопорядку, які повинні посилити свій стратегічний та операційний потенціал з метою належного виконання функцій, визначених законодавством України.
Зміни в системі органів правопорядку мають бути комплексними і стосуватися всіх аспектів їх функціонування: від підготовки та добору високопрофесійних співробітників на службу до забезпечення ефективності функціонування системи з урахуванням міжнародних стандартів, зокрема, підзвітності та прозорості. Корупційні та інші ризики слід надалі мінімізувати, у тому числі шляхом посилення механізмів демократичного цивільного контролю за процесом прийняття рішень. Водночас загальна мета реформування органів правопорядку – удосконалити їхні ціннісні орієнтири, організаційну культуру, структуру управління, законодавче регулювання, зокрема з урахуванням потреб правозастосовної практики.
Основними пріоритетами повинні стати забезпечення верховенства права, запобігання та протидія злочинності з неухильним дотриманням прав людини, у тому числі гендерної рівності; посилення гарантій незалежності, розвиток міжнародного співробітництва, зокрема через розширення міжвідомчої взаємодії, а також підвищення ефективності виконання органами правопорядку та прокуратури покладених на них функцій, покращення взаємодії між собою та зі складовими сектору безпеки і оборони.
Демократично керована, підзвітна, компетентна, дієва та результативна система органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України слугуватиме передумовою для стабільного розвитку держави й суспільства шляхом підвищення рівня державної і громадської безпеки, допоможе забезпечити більшу підзвітність державних інституцій та ефективніше використання ресурсів, сприятиме зміцненню суспільної довіри, а також підвищуватиме інвестиційну привабливість України.
Поточна ситуація потребує схвалення комплексного нормативно-правового акта, який закріплює концепцію проведення реформ у сфері діяльності органів правопорядку та прокуратури, що дадуть змогу вирішити низку проблемних питань, а саме: надмірну тривалість досудового розслідування внаслідок перевантаження та подекуди неефективності органів досудового розслідування й прокуратури, нечіткість у розмежуванні компетенції та повноважень різних органів правопорядку, дублювання їхніх функцій, наявність корупційних ризиків у діяльності органів правопорядку та прокуратури, недосконалість механізмів призначення на посади й просування по службі, а також позитивно вплинуть на подальшу гармонізацію кримінального та кримінального процесуального законодавства України зі стандартами Європейського Союзу (далі – ЄС).
Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023 – 2027 роки (далі – Комплексний стратегічний план) ґрунтується на всебічному аналізі діяльності органів правопорядку та прокуратури, а також проблемних питань їх функціонування з урахуванням висновків, зроблених за результатами вивчення попереднього досвіду, та положень інших програмних документів, розроблених із метою вдосконалення роботи відповідного сектору.
Такий план має на меті підвищити пріоритетність реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони, забезпечити його модернізацію й приведення у відповідність із стандартами, яких повинна досягти Україна на шляху до членства у ЄС.
Розділ І. Загальні положення
Бачення та місія
Стратегічна й оперативна здатність органів правопорядку та прокуратури служити людям, захищати порядок, громадську та державну безпеку з дотриманням прав людини і стандартів підзвітності, що інтегрує Україну в загальноєвропейський простір свободи, безпеки та справедливості.
Стратегічні пріоритети
1. Дієвість і ефективність органів правопорядку та прокуратури як невід'ємної складової сектору безпеки і оборони, в межах якого вони забезпечують національну безпеку України, у тому числі громадські безпеку й порядок, протидіють злочинності з урахуванням стратегічних цілей та відповідно до стандартів прав людини і основоположних свобод, у тому числі із забезпеченням гендерної рівності.
2. Послідовна кримінальна політика, пріоритетом у якій є запобігання злочинності, невідворотність відповідальності, захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, забезпечення інтересів потерпілого.
3. Оперативність кримінального провадження з дотриманням міжнародних стандартів та принципу верховенства права.
4. Система управління, орієнтована на результат відповідно до встановлених пріоритетів.
5. Комплексна цифрова трансформація.
6. Відкритість, прозорість, підзвітність і незалежність.
Розділ ІІ. Зміст і напрями реформування органів правопорядку
1. Дієвість і ефективність органів правопорядку та прокуратури як невід'ємної складової сектору безпеки і оборони, в межах якого вони забезпечують національну безпеку України, у тому числі громадські безпеку й порядок, протидіють злочинності з урахуванням стратегічних цілей та відповідно до стандартів прав людини і основоположних свобод, у тому числі із забезпеченням гендерної рівності
1.1. Уніфікація правових засад організації системи органів правопорядку зі встановленням критеріїв розмежування напрямів діяльності, яку здійснюють органи правопорядку та інші державні органи, на основі виключної функціональної спрямованості.
1.2. Забезпечення подальшого розвитку системи органів правопорядку на основі застосування ризик-орієнтованих підходів, інформаційно-аналітичної діяльності, стратегічного менеджменту та прогнозування.
1.3. Подальший розвиток національної системи кібербезпеки. Посилення спроможностей органів правопорядку та прокуратури щодо протидії внутрішнім і зовнішнім кіберзагрозам.
1.4. Посилення системної взаємодії з інститутами громадянського суспільства у сфері протидії злочинності.
1.5. Гармонізація із законодавством ЄС і досягнення необхідних стандартів у питаннях прикордонного контролю шляхом запровадження національної системи автоматичного обміну між органами правопорядку інформацією з питань перетинання державного кордону з метою протидії тероризму та іншим кримінальним загрозам.
1.6. Подальший розвиток міжнародного співробітництва, зокрема через розширення міжвідомчої взаємодії.
1.7. Модернізація правових засад оперативно-розшукової діяльності.
2. Послідовна кримінальна політика, пріоритетом у якій є запобігання злочинності, невідворотність відповідальності, захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, забезпечення інтересів потерпілого
2.1. Запровадження стратегічного планування у сфері кримінальної політики, що визначатиме міжгалузеві, галузеві та інституційні заходи протидії злочинності, забезпечення захисту особи, суспільства і держави від можливих посягань із додержанням принципів верховенства права та захисту прав людини.
2.2. Розвиток спроможності системи органів правопорядку та прокуратури брати участь у формуванні кримінальної політики і здійсненні моніторингу її реалізації.
2.3. Розроблення, затвердження та введення в дію Національного плану із запобігання (превенції) злочинності, розрахованого на три роки, на підставі якого за активної участі громадянського суспільства приймаються щорічні регіональні та місцеві програми запобігання (превенції) злочинності. Утворення міжвідомчої Координаційної ради з питань реалізації політики запобігання (превенції) злочинності.
2.4. Щорічне визначення пріоритетних напрямів протидії злочинності залежно від її стану, структури, динаміки і тенденцій.
2.5. Подальший розвиток та посилення координаційної ролі прокуратури щодо органів правопорядку відповідного рівня під час реалізації ними повноважень щодо протидії злочинності.
2.6. Удосконалення механізмів та розвиток міжвідомчої координації у сфері кримінальної юстиції, зокрема з питань правосуддя щодо неповнолітніх, забезпечення допомоги та безпеки потерпілим і свідкам та за іншими пріоритетними напрямами кримінальної політики.
2.7. Запровадження єдиної медійної політики та стратегії публічної комунікації для системи кримінальної юстиції у сфері реалізації кримінальної політики.
2.8. Забезпечення обов'язкового проведення кримінологічної експертизи проектів законів про внесення змін до кримінального, кримінального процесуального та суміжного законодавства України.
2.9. Запровадження періодичного анонімного віктимологічного опитування населення (victimology survey, crime survey) з метою встановлення кількості осіб, які стали потерпілими від кримінальних правопорушень певного виду, а також використання методу самозвіту (self-report survey) для анонімного з'ясування кола осіб, які вчиняли будь-які кримінальні правопорушення протягом певного періоду, складання за їх результатами віктимологічних карт.
3. Оперативність кримінального провадження з дотриманням міжнародних стандартів та принципу верховенства права
3.1. Розвиток альтернативних заходів вирішення кримінально-правових конфліктів (diversionary measures, transactions), що застосовуватимуться на досудовій стадії кримінального провадження під час розслідування окремих видів кримінальних правопорушень, насамперед фінансового характеру, запровадження відновного правосуддя, а також удосконалення правового регулювання інститутів звільнення від кримінальної відповідальності, покарання, пробації, угод про примирення і медіації в межах кримінального провадження.
3.2. Удосконалення інституту підслідності, координації діяльності та взаємодії органів правопорядку на основі системності й процесуальної економії зі збереженням гарантій дотримання прав людини.
3.3. Забезпечення юридичної визначеності функцій прокурора з організації досудового розслідування, процесуального керівництва досудовим розслідуванням, нагляду за додержанням законів органами досудового розслідування, зокрема розмежування процесуального статусу прокурора, керівника органу прокуратури та керівника органу досудового розслідування.
3.4. Розширення меж дискреції прокурора в кримінальному провадженні для забезпечення виконання покладених на нього функцій, зокрема на початковому і завершальному етапах досудового розслідування, з урахуванням пріоритетних напрямів протидії злочинності.
3.5. Удосконалення інститутів притягнення особи до кримінальної відповідальності, заходів забезпечення кримінального провадження, слідчих (розшукових) дій та ознайомлення з матеріалами кримінального провадження для оперативності правосуддя.
3.6. Розбудова інституту забезпечення безпеки учасників кримінального провадження, насамперед заявників, викривачів, потерпілих і свідків.
3.7. Розвиток інституту відшкодування шкоди особам, які постраждали від насильницьких та у певних випадках окремих майнових кримінальних правопорушень.
3.8. Оптимізація правил здійснення кримінального провадження у спрощеній, спеціальній та інших особливих формах.
4. Система управління, орієнтована на результат відповідно до встановлених пріоритетів
4.1. Удосконалення внутрішньої структури і функцій органів правопорядку та прокуратури, забезпечення їх раціональної побудови й спроможності ефективно виконувати свої функції шляхом оптимізації ресурсів відповідно до визначених законом повноважень.
4.2. Посилення координаційної ролі Офісу Генерального прокурора, запровадження правового механізму затвердження та/або погодження Генеральним прокурором міжвідомчих актів органів правопорядку з питань проведення досудового розслідування та здійснення оперативно-розшукової діяльності (стандарти, методичні рекомендації).
4.3. Визначення ключових показників ефективності (KPI), на підставі яких буде проводитися оцінка ефективності та якості роботи органів правопорядку й прокуратури.
4.4. Чіткий розподіл повноважень, функцій і сфер відповідальності між органами правопорядку, створення ефективної системи їхньої взаємодії.
4.5. Удосконалення механізмів внутрішнього контролю та запобігання корупції, застосування єдиних критеріїв і стандартів доброчесності для перевірки співробітників усіх органів правопорядку та прокуратури, а також їхнього постійного моніторингу; впровадження єдиних етичних принципів для співробітників органів правопорядку та прокуратури.
4.6. Прозоре управління людськими ресурсами з дотриманням принципів гендерної рівності, за якого добір і кар'єрне зростання співробітників органів правопорядку та прокуратури відбуваються на основі їх професійних компетентностей / заслуг і доброчесності.
4.7. Формування незалежної та ефективної системи судово-експертного забезпечення правосуддя загалом і, зокрема, діяльності органів правопорядку та прокуратури.
4.8. Впровадження інституту детективів у діяльність органів досудового розслідування як частини органів правопорядку.
5. Комплексна цифрова трансформація
5.1. Здійснення консолідованої поетапної цифрової трансформації органів правопорядку та прокуратури на основі інструментів стратегічного менеджменту, які відповідають найкращим практикам ЄС.
5.2. Подальше впровадження в діяльність органів правопорядку та прокуратури інноваційних технологічних досягнень, що забезпечують гнучкість операційних процесів, ІТ-рішення, цифрову спроможність оперативно реагувати на події та зміни й здобувати результат, орієнтований на інтереси суспільства.
5.3. Поетапне впровадження електронної системи управління кримінальними провадженнями шляхом комплексної заміни та модернізації обладнання, забезпечення сумісності ІТ-систем, безперебійності роботи, доступу усіх учасників кримінального провадження та інтероперабельності.
5.4. Підвищення ефективності діяльності органів правопорядку та прокуратури через забезпечення більшої доступності й повноти інформації, розроблення і впровадження сервісів на Єдиному державному вебпорталі електронних послуг.
5.5. Впровадження заходів безпеки і захисту персональних даних відповідно до стандартів ЄС.
5.6. Удосконалення та впровадження більш безпечних, гнучких, спроможних і доступних систем зв'язку між усіма органами правопорядку та іншими екстреними службами (включаючи цифрове радіо: голосовий зв'язок і широкосмугове передавання даних).
5.7. Запровадження в усіх органах правопорядку та прокуратури уніфікованої системи особистої автентифікації та системи біометричного зіставлення із поступовим забезпеченням її сумісності з європейськими системами. Широке використання під час здійснення досудового розслідування, а також для обробки даних та аналітичної діяльності органів правопорядку і прокуратури штучного інтелекту, блокчейну, хмарних обчислень та інших інноваційних рішень.
5.8. Оновлення операційних процесів за допомогою ІТ-систем, придатних для обміну даними з інституціями ЄС відповідно до стандартів ЄС.
5.9. Надання органам правопорядку та прокуратури для забезпечення виконання покладених на них функцій права на безпосередній спільний доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів і баз даних, держателем (адміністратором) яких є інші державні органи.
6. Відкритість, прозорість, підзвітність та незалежність
6.1. Посилення механізмів демократичного цивільного контролю.
6.2. Сприяння активній участі громадянського суспільства у взаємодії з органами правопорядку та прокуратури.
6.3. Забезпечення доступу до публічної інформації та підвищення громадської поінформованості про різні аспекти діяльності органів правопорядку й прокуратури.
6.4. Впровадження комплексного гендерного підходу та дотримання принципів інклюзії.
6.5. Проведення щорічного соціологічного зовнішнього моніторингу діяльності органів правопорядку та прокуратури.
6.6. Щорічне оприлюднення звітів для засобів масової інформації та громадянського суспільства з акцентами на реформах, підзвітності й доброчесності.
6.7. Підвищення обізнаності співробітників органів правопорядку та прокуратури з питань доброчесності, підзвітності й прозорості за допомогою систематичного навчання.
6.8. Посилення гарантій незалежності органів правопорядку та прокуратури від зовнішнього й внутрішнього втручання в їхню професійну діяльність, зокрема в рамках здійснення кримінального провадження.
Заключні положення
Комплексний стратегічний план застосовується, зокрема, до органів прокуратури, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, Державної прикордонної служби України, Державного бюро розслідувань, Бюро економічної безпеки України, Служби безпеки України та Державної митної служби України.
Детальний перелік завдань, заходів, якісних і кількісних показників, очікуваних результатів подальшого реформування органів правопорядку та прокуратури відображатиметься в плані заходів, затвердженому на виконання Комплексного стратегічного плану, що підлягає періодичній актуалізації.
Керівник Офісу Президента України А.ЄРМАК